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非洲的大規模商業農業-過去的教訓
 

中興大學 生物系統工程研究室 陳加忠

 
 

Policy Brief 65 | February 2014                                               

www.future-agr icultures.org

摘要

非洲農業正處於快速商業化階段。撒哈拉以南非洲地區的計劃者和投資者迫切需要考慮商業模式的選擇,當地背景和政治環境如何影響商業企業的成果。回顧過去三種商業化耕種模式的經驗,可以發現這些條件既為投資者提供了最穩定的環境,又保護了社會上最弱勢的人,並為技術轉移和當地經濟聯繫創造了最佳機會。這些歷史教訓具有當代意義。

介紹

非洲農業引起了熱烈關注,外國直接投資農業增加了1,各國政府承諾根據非洲綜合農業發展計劃(CAADP)進行公共支出,比爾蓋茨基金會等重要捐助者也增加了在該領域的影響力。現在,非洲農業被視為投資目的地和解決糧食不安全與貧困的管道。

對非洲越來越高農業的興趣產生機會。以正確的方式指導金融的需求。沒有周密的計劃,農業投資給非洲農民帶來的潛在利益可能會喪失。目前,許多最近的大型商業投資都未能兌現承諾,甚至成為傷害2,3。從歷史上看,在撒哈拉以南非洲的商業性農業其特性表現出不穩定,變化和意外的結果。這些可能破壞計劃的條件必須考慮,並將其納入未來投資的計劃中。

此政策簡報以二十世紀初以來,有關商業性農業計劃的文獻綜述為基礎4提出了從非洲歷史上三種種植模式中,產生最積極成果的條件:1.專業園區(plantations)2.契約(contract)承包農業,包括無核心種植者計劃,3.商業農業生產面積。5 根據四個標準對結果進行判斷:

 •企業的穩定性和財務可持續性;

小農參與​​

當地的經濟和農業發展;

保護工作者和土地使用者的權利。

歷史顯示

當地背景和政治經濟學,與項目設計或商業模型在確定商業化農業經營方面同等重要。這些因素的相互作用增加了投資風險,並導致企業以意想不到的方式發展。例如,在競爭對手的雇主出現之後,種植園區遭受了勞動力短缺。大型農場很容易受到當地土地申訴的影響。因此,儘管獲得了州和捐助者的支持,許多私人商業企業仍在財務上陷入困境,導致營運商退出或改變策略。這很重要,因為,除了影響投資者之外,由於外部壓力而導致的業務策略變更,通常會對當地人民產生負面影響。本節討論確定商業農業成果的三個關鍵因素:1.商業模式,2.當地情況以及3.第三方作為更廣泛的政治經濟參與的一部分。

1.最好的商業模式是什麼?

所有這三種模式都會創造就業機會-包括契約農業,其參與者經常僱用勞動力。農業工人的條件普遍較差。但是,對於不受管制的當地農民,提供的工資和服務有時比現代園藝園區和跨國種植園區提供的工資和服務還差。對於種植園區和大型商業農場的工人,雇主傾向於隨著時間的推移轉向臨時或季節性合同,但是簽訂長期合同的工人通常會享有更多的福利,更高的安全性和更高的薪水。如果農業工人能夠進入農田種植農作物以維持生計和出售,結果也將更好。

體面的農業就業可以為當地人民和移民提供寶貴的季節性收入,並為無地土,工資依賴的婦女提供庇護。在某些情況下,工人獲得了技能並利用其收入來獲得土地並成為獨立農民。然而,有更多時候,工人無法積累足夠的儲蓄或技能來實現自我有意義的勞動力流動。歷史表明,商業化農業創造的就業機會不多,訓練出技術嫻熟或高薪資水的人員也不夠,不足以實現全面的農村轉型和扶貧。

建立種植園區和大型農場或農作區通常涉及需要獲得已經或可能被當地人使用的土地和相關資源。因此,修復現有生產點(例如國有農場)可能是一個更好的選擇。儘管這種情況仍然可能發生,但是由於參與者已經擁有種植農作物的土地,因此委託承包種植的可能性較小。在通過商業性農業搶奪的最危險的土地,包括公共農地耕作或放牧的土地;

季節性放牧地和牲畜走廊;

社會最貧窮成員其擁有的農場;

婦女,少數民族和新移民來到某個地區時所使用的農田和森林,她們在抵抗精英或投資者接管方面處於最弱勢的地位。

通過良好的設計,可以減少企業對使用當地人的土地的負面影響。例如,在奈及利亞,定居者農民加入一個農業區集後,同意允許當地人耕種尚未使用的地區,儘管小農和牧民仍處於被剝奪狀態6

在討論更廣泛的經濟的影響時,契約農業被建議作為建立經濟聯繫和技術轉讓的良好模式。參與的農民確實可以賺取不錯的收入,儘管扣除款和債務可以吞掉這些收入。然而這些收入可用於再支出,以建立支出聯繫,或重新投資於農業。然而承包公司如果對市場營銷有壟斷性,對提供服務也具有壟斷性,這往往會排除本地企業和未參與的農民從價值鏈中受益。,從而使未參與的農民獲得技術技能的機會很少。

此外,許多公司更願意與大型生產商而不是小農合作以降低成本和/或風險。最小的農民常常被隱性或顯性的進入壁壘所排斥,並可能被邊緣化,而計劃參與者則受益於現金作物的收入以及信貸,推廣和投入的使用。由於無法接觸到最需要的農民,承包的農企業冒著失去減貧和包容目標的風險。

最佳契約農業計劃在某些領域平衡了農民的自主權,而在另一些領域則由公司控制(參見下圖)。可以從發展技能的開發案例中吸取教訓,例如烏干達農民自己加工收穫的咖啡7,馬達加斯加的參與者也可以從公司推廣人員那裡了解除草和投入,並將這些知識應用於其他農作物8。當該計劃限制生產量以種植面積或數量為單位,限制投入使用和債務時,這將非常有幫助。這可以防止以當地糧食生產為代價擴大承包作物的生長,阻止債務負擔和對昂貴資料物的依賴,並有助於建立更具包容性的計劃,降低進入門檻。

像契約農業一樣,大型種植農園和商業性農業地區可以通過農場主和工人的支出模式產生適度的支出聯繫。但是,儘管一些種植農園形成了幾乎沒有商機的虛擬飛地,但商業農場似乎創造了更多的上下游聯繫。也許是因為它們與從國外合作夥伴那裡購買服務,機械和投入資材。與當地沒有那麼緊密地聯繫在一起,並且因為它們經常生產的糧食作物等已經在當地銷售的產品,而不是新的經濟作物。在加納中部,1960年代建立了兩個國有農場,隨後在1970年代建立了幾個大型私人農場,這促使一些當地農民開始使用拖拉機和化肥,並增加了山藥和玉米的產量9。當地農業發展的潛力商業耕種地區似乎比人工林或壟斷合同耕作企業更大。

 2.哪些當地條件有利?

農業發展所處地區的特點將影響其穩定性和成果。儘管投資通常其有目的地位於偏遠,欠發達的地區,但是如果當地人已經有商業化農業的經驗,並且有替代的創收機會,那麼對當地人來說更好。

徵地方式會影響項目的長期穩定性。如果農田被不公平地獲得或使用不當,則會鼓勵佔地,抵抗和政治反對。在最初的土地獲得之後,可能會在當地進行進一步動態土地投機和集中,包括新農民來到該地區以從基礎設施和銷售機會中受益,或使更貧窮的負債農民將其土地出售給他人。

當地情況的三個條件減輕了與土地相關的影響:

當地人土地所有權不平等程度低;

多餘的土地,如果種植園和富裕的農民擴大規模,這將為牧民,棚戶區和其他貧困農民提供選擇;

 •強大而民主的村級機構,代表村民的利益並防止被剝奪。

商業農業可以促進農業社會的發展,隨著新制度的出現,贏家和輸家都會出現。最有可能失敗的人是那些缺乏聲音或有影響力的人,例如對土地主張不強的移民或年輕人,他們對土地的主張和參與協商可以被長者壓倒。婦女極易受到商業化農業企業的負面影響,特別是:

寡婦等資產很少,土地使用權薄弱的婦女;

在家庭內部幾乎沒有議價能力的婦女;

依靠公共或使用權資源進行耕種,覓食,薪柴和水的婦女;

• 由於貧困而被迫從事廉價勞動且無力應對女工經常面臨的挑戰的婦女。

    但是,一些婦女已經從有償就業機會中受益,或者能夠利用商業農業帶來的變化來在家庭和更廣泛的社區中為自己爭取新的角色。有時,這是因為她們與其他婦女結盟,例如共同輪班。或者她們的工作,工會,擁有土地或參加承包農業的權利在當地或由投資者重視。

商業生產的商品的性質也很重要。當這些商品已經在本地生產時,農民可能具有相關的技能和技術,從而降低了承包農業計劃的入門和訓練成本,並增加了學習交流的前景。商品的當地市場提高了合同農民的議價能力,並提高了工人在實地學習技能後成為獨立農民的可能性。如果能夠與農民將已經種植的農作物一起生產新商品,那麼它將改善技術轉讓的前景,並防止糧食作物連根拔起。但是當新商品為人們的時間創造競爭重點時,雇主可能會面臨勞動力短缺,或者合同農可能無法達到生產力目標。

3.第三方如何提供幫助?

第三方,特別是地方和國家政府,可以幫助確保商業活動的可持續性並保護弱勢群體。他們的干預也可以鼓勵積極的溢出效應。

實施國家最低工資標準或住房標準可以改善種植園區工人的條件。民間社會在這一領域具有影響力。例如,在加納最近的痲瘋樹種植園發展中,非政府組織的壓力促使該公司允許工人將痲瘋樹與玉米套種,並提供免費耕種服務10

對於契約農業,政府和捐助者幫助農民獲得了投入,集體購買了拖拉機和農場。農民組織可以通過說明對農民的關切並提高其討價還價能力來提供幫助。就像布吉納法索棉花部門中的小生產者所經歷的那樣。11但是,農民組織必須是民主的。在某些情況下,此類組織只會引入官僚主義和腐敗。在園藝方面,國際買家和認證機構已經引入了工人安全和兒童保護標準。但是,小農戶可能會發現難以滿足其嚴格的質量標準,這說明了在契約農業中實現控制與自治之間平衡的困難。

對於商業性耕作區,當國家鼓勵當地擴張時,溢出的機會就更大。政府可以通過對道路,電力和灌溉等基礎設施進行投資,從而為當地農民提供支持性環境,使大小農民受益,並促進知識轉讓。例如,大規模農民在農業機構接受培訓是加入奈及利亞農業區的條件。12

方框1和方框2提出了為投資者提供最穩定環境,同時也保護社會上最弱勢群體並為技術轉讓和當地經濟聯繫創造最佳機會的條件。請注意,我們不一定支持任何一種農業模式。農村投資可能有更好的選擇。

 方框1:人工林和商業耕作區的最佳條件:

• 工人具有的體面工資(和住房,如適用)

永久合同,工會和對工人條件的第三方監督

長期工作的人可以進入農場

採取措施僱用和培訓當地人擔任技術職務

場地復育,而不是綠地開發

在開始之前解決土地申訴,並適應現有的土地用途

提供基礎設施,租用拖拉機和類似的支持

使用當地供應商

促進向當地生產者轉讓技能和技術的措施

 方框2:契約農業的最佳條件:

• 清晰明確的契約合同

農民的進出壁壘低

農民耕種自己的土地;女農民可以以自己的名字註冊地塊

作物已經在當地種植,可以套種或適合當地的農業日曆

擴展,輸入使用和債務方面的限制

公司提供協調和參與式培訓

民主農民組織和有效的第三方監督

有利於農民的政府乾預,以促進小農戶的持續包容和積極的溢出效應

核心資產(nucleus state)小或不存在

使用當地供應商

計劃未來農業投資的建議

1.在規劃階段的早期,在進行社區諮詢之前,進行嚴格而獨立的社會影響評估。這應收集有關以下方面的信息:土地使用,生計和替代就業;人們以前在商業農業中的經驗;哪些農作物已經種植;農場和牧場的可用性;和相關的當地機構。如果項目繼續進行,則所收集的信息應為設計模式和機構提供信息,以保護弱勢群體並鼓勵積極成果。

2.計劃不穩定性並在企業的整個生命週期內進行更改。計劃者應特別考慮項目的崩潰可能對工人,採用新作物的當地農民和債權人缺口造成的影響。

3.牢記有薪工人的條件。接受一項投資將創造就業機會的承諾是遠遠不夠的。可以保證最低水準的創造就業機會?工人會簽訂長期或季節性合同嗎?他們會接受訓練並加入工會嗎?是否有當地剩餘勞動力,或者該項目會吸引農民工嗎?一年中不同時間對新作物和現有作物的當地勞動力需求是什麼?公司和第三方可能需要製定措施來保護勞工,包括那些在不受國際監督的情況下從事小規模經營的勞工。

4.考慮對包括糧食價格在內的糧食供應可能產生的影響。這可能有助於在合同農業計劃中設計限制,以防止經濟作物的過度擴張以犧牲糧食生產為代價。規劃者應考慮農場和種植園區工人如何實現糧食安全,特別是在糧食市場薄弱的地區或何時僱用無地移民工人。

 5.讓第三方幫助解決合同農業固有的競爭利益。如果小農包容是一種客觀的,各方應規劃公司將如何承擔,可以從許多小農工作產生的交易成本,以及如何最貧窮的小農將受到保護,免受債務和暴露於市場的波動。如果以農業發展為目標,則各方應制定契約農業計劃,以允許獨立貿易商和競爭對手出現,或使技能和技術傳播給不參與的農民。

6.各國政府必須創造一種環境,使農業及相關企業能夠在特定項目範圍之外蓬勃發展。這包括確定當地農民的需求以支持現有的生產和銷售。計劃者應考慮將擬議項目作為支持性政策環境的一部分,如何幫助滿足這些需求。

 7.目標出口市場上的民間社會,國際捐助者和決策者應要求投資者承擔責任,並確保其自身的干預措施不會產生負面結果。這些角色扮演者應該響應農民和工人的需求,而不是公司的需求。採取措施防止各級腐敗,包括在農民組織內部的腐敗,並在引入品質標準時要小心,這些標準可能使公司有理由停止與某些員工或小農合作。